Studi

Nel quadro della valutazione regolare delle misure di politica agricola prevista dall’articolo 185 LAgr, l’Ufficio federale dell’agricoltura (UFAG) ha per la prima volta commissionato uno studio concernente la protezione doganale. Più precisamente è stata eseguita una valutazione dell’efficacia e dell’efficienza dei contingenti doganali (CD). L’introduzione dei CD risale all’Uruguay Round dell’OMC. Conformemente agli impegni presi in questo ambito, gli Stati membri dell’OMC sono tenuti a garantire un accesso minimo al mercato a un’aliquota di dazio ridotta, fissata per gruppo di prodotti (aliquota di dazio del contingente, ADC). Inoltre devono offrire la possibilità di effettuare importazioni senza limiti quantitativi mediante un’aliquota di dazio fuori contingente maggiorata (aliquota di dazio fuori contingente, ADFC). Il sistema attuale comporta 28 CD notificati all’OMC per l’importazione di animali vivi e di prodotti di origine animale o vegetale le cui quote sono attribuite secondo diversi metodi. Poiché i dazi prelevati sulle importazioni fuori contingente sono molto elevati, le importazioni, salvo rare eccezioni, sono effettuate tutte nel quadro dei quantitativi previsti dai CD. 

Lo studio ha interessato diversi CD (carne: bovina, suina; vegetali: patate, pomodori, mele, fragole) e ha esaminato l’efficacia e l’efficienza (l’efficacia di una misura politica è in funzione del livello di raggiungimento degli obiettivi, mentre la sua efficienza esprime il rapporto tra i costi investiti e il beneficio ottenuto quando gli obiettivi sono raggiunti) dei CD rispetto agli obiettivi prefissati ovvero:

Sul piano metodologico lo studio si fonda su un doppio approccio, quantitativo e qualitativo. 

La valutazione mostra che lo strumento può essere considerato parzialmente efficace. L’amministrazione dei CD è concepita in modo da adeguarli precisamente alle esigenze della produzione indigena affinché le importazioni possano essere effettuate soltanto quando sono assolutamente necessarie per coprire la domanda sul mercato svizzero. Ciò si traduce in prezzi più elevati a livello della produzione ma anche e soprattutto a livello della catena di valore situata a valle. I divari tra i prezzi svizzeri e quelli esteri in generale sono inferiori all’ADFC. L’analisi mostra inoltre che i prezzi sono tendenzialmente più stabili in Svizzera rispetto all’estero ma che allo stesso tempo esiste un certo rischio che i principali importatori limitino l’offerta in maniera che il mercato sia approvvigionato al di sotto del suo livello ottimale.

L’analisi mostra, invece, che i contingenti doganali non sono efficienti. Secondo la letteratura economica pubblicata in merito, la perdita per i consumatori è maggiore rispetto al beneficio per i produttori agricoli e il bilancio statale. Inoltre lo studio mostra che i settori a valle, in particolare il commercio al dettaglio, per la maggior parte dei prodotti analizzati sono avvantaggiati rispetto ai produttori quando si tratta di consolidare il rendimento dei CD e la loro amministrazione. Questo è riconducibile alla concorrenza imperfetta che regna ai livelli intermedi della catena di valore. I CD favoriscono altresì l’esistenza di strutture di mercato non competitive.

Gli autori dello studio sono arrivati inoltre alla conclusione che il sistema dei CD presenta una complessità estrema. L’amministrazione dei CD ha delle limitazioni; il fatto che le quote del CD siano liberate solo su richiesta degli attori interessati costituisce un punto debole. La posizione dominante di alcuni attori del mercato può risultare rafforzata.

In conclusione i risultati della valutazione mostrano che, in quanto principale strumento dell’attuale sistema di protezione doganale, i CD si rivelano in parte efficaci ma sono inefficienti. A causa dei prezzi elevati che genera, il sistema è svantaggioso per i consumatori. I produttori agricoli beneficiano solo in parte dei prezzi elevati. Inoltre il sistema favorisce strutture di mercato non concorrenziali. 

La Svizzera pratica una notevole protezione doganale sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari. Per la prima volta è stata effettuata una valutazione della rilevanza della protezione doganale e del suo contributo al raggiungimento degli obiettivi fissati dall’articolo 104 della Costituzione federale, integrandola con una stima indipendente.

La valutazione effettuata dall’OCSE su mandato dell’UFAG mostra che, sebbene il sistema di protezione doganale sia in parte efficace, è connesso a costi elevati e a notevoli inefficienze. La protezione doganale contribuisce solo in piccola parte al conseguimento degli obiettivi auspicati dalla popolazione svizzera e all’approntamento di beni pubblici. Ciò è dovuto al fatto che un sostegno dell’agricoltura con l’ausilio della protezione doganale non è vincolato alla fornitura delle prestazioni richieste sul piano sociale e di beni pubblici come ad esempio migliori prestazioni ecologiche e benessere degli animali. Inoltre non mira all’attività o al fattore di produzione maggiormente correlato a tali prestazioni o beni pubblici (p.es. sistemi e metodi di gestione che preservano le risorse naturali o determinano un maggiore benessere degli animali). Infine la protezione doganale non è orientata in maniera mirata alle regioni che possiedono un valore sociale che va oltre le prestazioni della produzione agricola.

La protezione doganale può quindi contribuire solo parzialmente al raggiungimento degli obiettivi costituzionali. Il sistema attuale concorre alla stabilità e all’elevato livello dei prezzi indigeni, ma al contempo causa inefficienze, falsi incentivi e la formazione di rendite nella catena del valore e quindi notevoli costi per l’economia svizzera: aumentano i costi sia per il consumatore finale elvetico sia per gli attori dei singoli livelli commerciali, si riduce la scelta di merci, diminuisce il benessere economico e viene ostacolata la crescita nei settori meno protetti ma più efficienti, compresa l’agricoltura.

Gli autori dello studio hanno vagliato e discusso diverse alternative concernerti la protezione doganale tra cui alcune tese a migliorare la gestione dei rischi.

Lo studio dell’OCSE è stato integrato da un commento del professor Thomas Widmer (Università di Zurigo) che lo analizza sulla base di una valutazione politica e lo cala nel contesto della politica agricola. Il commento si conclude con alcune ulteriori considerazioni.  

In particolare si giunge alla conclusione che lo studio dell’OCSE segue decisamente un approccio economico e pertanto non valuta l’efficienza della protezione doganale con un confronto tra i costi e i benefici della regolamentazione (ovvero i costi generati dalla regolamentazione e i relativi benefici). Anche se la valutazione dell’OCSE non lascia alcun dubbio sul fatto che l’attuale sistema di protezione doganale non consente di raggiungere gli obiettivi previsti dalla regolamentazione in modo idoneo ed efficiente, il commento ribadisce diversi fattori rilevanti per la propensione nei confronti di riforme del sistema in Svizzera, tra cui l’andamento del reddito contadino.

Infine l’autore constata che a fronte di quanto si può osservare vi è indubbiamente un margine di intervento. Nell’ottica dell’economia agricola svizzera vi sono due sfide:

L’autore conclude richiamando l’attenzione sugli sviluppi attesi: v’è da presumere che anche negli anni a venire le condizioni di mercato subiranno cambiamenti di portata analoga. Nel settore agricolo sarà necessario ancor più capitale, mentre la valenza dei costi salariali diminuirà a causa di un’ulteriore riduzione del numero delle persone impiegate nel primario. Difficilmente la protezione doganale potrà arginare cambiamenti di una tale portata.